一
北京市長王安順日前在市委十一屆三次全會報告工作時明確提出，2014年重點任務中排在第一位的是“堅決控制人口過快增長”，北京等大城市控制人口的理念早已有之，但將控制人口增長作為全年工作的首要任務，仍引起相當大的波瀾。
北京實行人口數量控制，并非這兩年來才有的事。北京是全國所有城市中戶籍體系最封閉的城市，甚至不存在上海、廣州等城市的“積分入戶”政策。
教育部等四部委在2012年9月宣布允許隨遷子女在經常居住地參加高考，到目前，北京成為目前唯一一個沒有公布開放“異地高考”時間表的城市。其間緣由，借由子女教育的瓶頸，倒逼在京外來人口回到原籍地，也是北京主政者的一層考慮。
二
北京嚴密的人口控制思路，雖然飽受爭議，但這種思路的確契合最高層在人口結構上的“頂層設計”。
十八屆三中全會和此后的中央城鎮化工作會議透露的信息都很明確，要嚴格控制特大城市人口，京滬穗深等一線城市的人口數量調控將更趨嚴格，戶籍管制也會更難松動。
決策層關于限制大城市人口的政策取向，在坊間引發不少爭議。限制大城市的人口流入，有無必要性，有無可行性，成為輿論焦點。
三
贊成收緊大城市戶籍限制者，核心觀點清晰。
其一，人口過度集中于大城市，導致大城市的交通擁堵、環境污染、生活質量下降，使大城市不堪重負。
其二，可能出現失業率增加，甚至有產生貧民窟的風險，陷入一部分拉美國家和印度的陷阱，并直接影響社會穩定。
其三，全國的人口和經濟資源過度集中于一線城市，一線城市的房地產市場需求持續旺盛，房價無法得到控制。如印度的孟買，雖然經濟發展水平遠遜于京、滬等中國城市，但孟買的房價甚至比京、滬還要更高。
其四，在中國這樣的大國，中西部地區發展仍有相當廣闊的空間，中國城市化完全有更多的土地潛力可以在內陸地區挖掘，人口的均衡分配有助于國土在整體上得到更有效率的開發。
四
反對前述論點的人，觀點同樣充分。
12月19日出版的《南方周末》，在《方舟評論》里發表評論員陳斌的評論《長珠三角容納一半中國人口又如何？》，旗幟鮮明地指出，“編制大城市人口總量控制的做法屢屢被市場打臉，但仍癡心不改?！?/div>
北京正是這種現象最典型的例子，2003年編制的北京城市總體規劃提出2020年北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右，而在2010年“六普”時北京人口已接近2000萬，也就是說，北京提前10年突破了規劃的目標。
在陳斌看來，“對大城市人口進行總量控制，本是計劃經濟時代的做法?！币蚨磳Υ蟪鞘腥丝诳刂频淖钣辛Φ睦碚撚^點便是，大城市人口的增長本身就是市場的選擇，要尊重市場在資源配置中的“決定性作用”，就不應當對大城市人口增長橫加限制。
明確把中國城鎮化路徑之爭中的兩個派別分為“大城市派”和“中小城市派”。
社
評中這樣總結“大城市派”的觀點：實踐已經證明，主要通過加快發展中小城市實現城鎮化的思路并不成功。中小城市及城鎮致命的缺陷是經濟效率偏低，不足以引
致產業集聚，難以形成產業配套能力和相應的物流、金融、技術等服務條件。數據表明，傾斜小城鎮還會導致土地資源浪費。因此，大城市才是“真方向”。
五
支
持“大城市化”論者，最典型的論據之一便是日本。東京人口近1300萬，超過日本全國人口的十分之一，東京都市圈人口近3700萬，相當于日本全國人口的
三成。與之相較，中國聚居在京津唐、長三角、珠三角三個區域的人口總數，還不超過2億人，只占中國人口總量的不足20%。
也
有分析者指出，中國大城市中心區的實際人口密度和建筑密度也并不算太高。雖然總體而言中國特大城市的密度遠遠高于歐美國家，但卻和多數亞洲國家處于同一量
級，北京的城市核心區的密度還低于東京、首爾等城市的同等地段，但東京等城市并沒有那么突出的城市病。中國避免大城市的“城市病”，須更多從改善城市規劃
做起，如果中國城市都能按照合理的人口容量進行規劃，完全可以在提高城市人口承載能力的同時改善人居環境。
六
對美國的情況，持不同觀點的人則各自解讀。
“中
小城市派”把美國作為城市規模均衡發展的典范。的確，美國的城市人口數量普遍少于中國，且美國大城市的功能也不如中國集中。在美國，有大量知名企業，甚至
是大型銀行的總部都位于人口只有幾十萬的中小型城市，高等院校的分布就更為分散，無怪乎不少中國學生到美國上學后都感嘆自己住在“村子”里。
而“大城市派”同樣也以美國的例子支撐自己的論證。陳斌就列出數字，在美國，2012年居住在100萬人口以上的都市區的人口比重為48%，聚居在環大西洋與環太平洋東西海岸的人口比前一年凈增1個百分點。
平
心而論，美國的情況用哪一種框架來說都未必完全恰當。美國的城市人口數量普遍不太多，且美國的城市等級結構比較均衡，這是事實。另一方面，美國的人口和經
濟高度集中在沿海地區，這也是事實，80%以上的人口和經濟集中在東西海岸及東北的五大湖沿岸，這種沿海和內陸地區的人口、經濟分布不均衡明顯存在。
七
在中國，人口的大規模流動不可避免。
從
宏觀角度來看，經濟全球化背景下全球范圍內的貨物和資本流動，使得沿海地區在經濟發展中占得先機。近年來，中國的出口加工產業部分向內陸轉移，但內陸承接
的多是電子產品等單價較高、主要依靠陸路或空中運輸的產品，常規的制造業產品基地很難向內陸轉移，這正是陸海運輸成本差異導致的。因此，中國人口更多地流
向沿海地區就業，人口分布重心從內陸向沿海移動，整體趨勢不會改變。
完全依靠“就地城鎮化”，很難在當地形成龐大的產業集群，自然難以吸納有效就業。一些地方的“城鎮化”運動最終造成空城、“鬼城”，也與此相關。因而，支持人口向沿海遷徙的論者強調，要讓“城鎮化”真正是“水到渠成”的自然進程，就要允許人口向“北上廣”地區的集聚。
八
另一方面，大城市人口紓解可能要從體制改革著手。
美國城市等級結構分散的一個重要原因，在于美國的“小政府”體制。美國的城市建設基本全賴市場力量，政府投資的因素非常少。美國的大城市，很多都不是州府，許多州的首府至今仍然是中小城市。
而
在中國情況恰恰相反，中國的城市化過程中始終有相當明顯的“行政主導”色彩。政治中心和經濟中心高度重疊。全國層面上，直轄市占有的政治資源最多，相應的
社會福利、公共服務也最好。在一省之內，省會城市又是公共資源最為集中的城市。這種城市等級制度，加劇了外來人口為了更好的教育、醫療與日常消費體驗及更
好的法治與公共治理環境的原因，向大城市遷移的動機。
當政府無法限制這種遷移的時候，只有通過大城
市的戶籍壁壘來限制外來人口享受當地的社會福利和公共服務。然而當地既有的產業不會因為這種限制而轉移出去。以北京為例，由于其政治、經濟、金融資源高度
集中，使得大量與之相關的產業不得不聚集于此，這些功能很難向外分散。在中國，政治資源對商業經營的直接影響，更促使中國企業更多選擇將總部設在更接近權
力的地方，這一點和美國完全不同。
要使中國的經濟和就業分布更趨分散，一個重要的方面是政府職能的轉變。只有當企業不再需要和政府打太多交道的時候，政治中心和經濟中心才可能逐漸分離，特大城市和大城市的功能才有可能更多疏散到其他城市。
九
但也要承認，資源環境的約束是客觀存在的。
不管是有意無意，《南方周末》12月19日的“方舟評論”，打出的標題里只有“長珠三角”，而沒有提京津地區。即使是最贊成自由市場經濟原則的人，也很難對京津冀地區當前嚴峻的生態環境形勢視而不見了。
有
人認為，北京完全可以容納3500萬人口，北京市應該按照這樣的標準來進行城市規劃。現在北京城市規劃和建設的亂象正是因為規劃思路有問題造成的。但是，
對于北京面臨的嚴重缺水等問題，持這種論者的人并不能給出滿意的答案。北京目前的大量資源，實質上依靠其特殊政治地位調取，為了保障北京的各種需求，其周
邊地區已付出相當沉重的代價。
長三角、珠三角同樣面臨資源短缺，但相對而言比北京的情勢要好得多?，F在最迫切的問題，或許是建立一整套反映資源環境成本的價格體系，以及跨省的生態補償體系，從而實現不同地區利益的平衡，并保證資源利用的可持續性。
十
要之，中國人口從內陸向沿海的遷移不可避免。
如果政府與市場的關系不能得到徹底的改變，政治中心和經濟中心的高度重疊狀態也將持續，這將使直轄市、省會城市和計劃單列市作為經濟高度集聚的地區，保持較快速的人口增長。
如
果大城市的功能開始向周邊城市疏散，這種現象在沿海和內陸的發生也肯定是非均衡的。在現有三大都市圈中心城市周邊的大中城市，或許將聚集更多的人口。在過
去存在短板的“山東半島南部——蘇北”“海峽西岸”“北部灣”等沿海地區，可能是三大都市圈部分產業轉移的重要方向，也會成為未來城鎮化的重要空間。
十一
需要指出的是，即使贊成現有的戶籍分類管理思路，不少論者也對城市根據自身需要篩選新進城人口的主張多有批評。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心規劃委員會副主任袁崇法近日在接受采訪時闡述了他的理念：
“應
該在統一標準下設置不同城市的差異化政策。他認為可以選擇就業和居住兩個條件，再區分不同等級城市設置不同年限，比如小城市和重要城鎮，兩年可以落戶，中
等城市三五年，大城市五年以上，特大型城市十年以上。只有按年限條件，這是市場的選擇，不是政府的選擇，因此是公平的。
“不能用挑選人的政策，比如按照學歷、技術品種等設定的打分制。因為一個城市并不需要清一色的博士生、海歸，比如快遞行業，就不需要多高的文化水平。城市是以產業為中心、多層次多領域人群共處的地方，不是封建王朝的城堡，那是一個權貴居住的地方，可以挑選誰來入住?！?/div>
以居住年限來確定能否“落戶”，體現特大城市、大城市和中小城市的差異，或許是既體現對人口分布的引導、又尊重市場作用的一種政策選擇。但地方政府按照這種路徑調整人口管理政策可能性已經很小，實現大城市人口控制目標，傳統的行政管控手段恐難退場。
