12個使用財政資金2000萬元以上的民生項目，在績效自評的基礎上接受由多方代表參與的“前評價”——這是預算提交明年初區人代會前的第一次過堂。
10月29日、31日和11月1日，閔行2014年區級績效預算項目前評價會議開了3天。前評價后，部分重點項目將接受公開聽證，直到通過了聽證會，才能正式寫入預算報告，提交人大代表審查。
試水逾5年的閔行區財政預算監督改革，逐漸進入平穩期。作為財政預算監督改革最直接的成果之一，政府預算項目充分論證后上馬，在閔行區級層面已成慣例；5年間，相關創新舉措亦時有涌現。
這一切，圍繞的都是政府的“錢袋子”?！白屫斦陉柟庀逻\行”，親歷改革全程的閔行區人大常委會副主任凌耀松對這句話頗有感觸，“前幾年不斷尋求突破，現在則要不斷鞏固完善。無論如何，這都不是一件輕松的事情?！?/p>
從囫圇吞棗到“追著不放”
連續五屆當選閔行區人大代表的錢天信，一度以“書面意見大戶”聞名。但這幾年，這位“典型代表”的大部分精力，轉向了預算報告。
2012年區人代會上，他領銜32位代表提出了閔行區首例預算草案修正案。在仔細分析預算數據后，他們建議以2011年為基礎，將2012年度的黨政機 關會議、課題、調研、評估、咨詢、培訓等六項預算開支削減5%，調減下來的資金，建議向民生項目傾斜。這份被表決通過的修正案，同時開創了全國人大制度的 先例。
從事黨務工作出身的錢天信，對數字并非生來熟稔。2008年以前，他與不少代表一樣，基本“看不懂”預算報告。早先，每年初區人代會上代表拿到的預算報告，只是薄薄一張紙。在熱烈討論政府工作報告之外，很少有代表對預算報告給予充分關注。
但久而久之，如何“管住”政府“錢袋子”，開始成為受人矚目的問題。在區委直接推動下，一場改革悄悄醞釀。
2008年1月，閔行區四屆人大三次會議上，錢天信和代表們頗感驚訝：收到一本綠皮、由再生紙印刷、358頁的財政預算詳表，明細賬目達1萬多項。
這本細化的預算報告，正是閔行財政預算監督改革的肇始?！肮藏斦敱ＷC人大代表的知情權、參與權、表達權、監督權，而如果代表連看懂預算都難，這些 就全談不上。”凌耀松說。此后，制度層面的創新開始頻現：是年12月，閔行區人大常委會又召開了全國首例針對次年政府預算項目的公眾聽證會；2011年 起，閔行區人代會安排政府部門負責人專門就預算問題回答代表詢問；2012年，出臺3年的預算修正案制度終于“開花結果”。此外，閔行還首創對部分公共預 算項目執行效果進行績效評估，進而對預算額度超過2000萬元的公共服務項目的必要性進行“預評估”。
一個從“陽光財政”、“民主財政”到“科學財政”的框架，由此初顯雛形。而在凌耀松看來，人大代表身上的變化尤其可以說明問題：“過去大多數人拿到預算報告就是囫圇吞棗，但到今年人代會的預算專題詢問時，有的代表已經對預算問題追著不放了?！?/p>
“舉手畫圈”場合出現“火藥味”
2008年12月，首場預算公眾聽證會后，閔行區收獲外界撲面而來的美譽。不少人稱此項改革“首開先河”，甚至稱其“堪稱解放思想”。
但凌耀松卻有意為此“降溫”?！捌鋵崳@些甚至都算不上改革。”5年后，他依然堅持當年的觀點，“預算法規定人大對本級政府預算進行審查和批準，人大及 其常委會對預算、決算進行監督，我們做的都是法律已規定了的東西。只不過長久以來，由于認識不到位和其他原因，大家一直沒有做?！?/p>
令凌耀松一度難以釋懷的，是人們長期的思維定勢：“我們習慣性地認為錢是政府的，怎么花是政府的事，這使人大對預算的審查和批準幾乎完全只是程序意義，而沒有實質意義。而事實上，公共財政怎么投入，如何分配，是執政理念的天平。”
他反復引述一位老領導的話：“人大是‘董事長’，政府是‘會計’，財政局是‘出納’，這才符合公共財政的法理?！?/p>
在預算監督改革啟動后，過去“舉舉手畫畫圈”的場合，開始逐漸出現“火藥味”。2011年的預算聽證會上，一個財政補貼項目就受到公眾陳述人和人大代表 陳述人輪番質疑。盡管事先已經過周密調研，項目最終也“涉險過關”，但聽證會上的“短兵相接”仍令職能部門負責人出了一身汗。而在至今5年的聽證會歷史 上，預算項目被當場“關掉”的案例也不少。
隨著聽證制度深入，政府部門提出預算項目時愈顯“戰戰兢兢”，唯獨區財政局比以往輕松不少。區財政部門負責人曾向媒體坦言，相比過去財政部門在信息不對 稱的情況下審核與平衡預算，如今通過人大代表甚至普通公眾對預算“預審”，一則避免了“坐在辦公室里編預算”的脫離現實性；二則也減少了部門之間的協調難 度。
更重要的是，人大把不同意見提在前面，讓很多項目通過聽證能在實施過程中更符合實際，而非在錢花完后再來“秋后算賬”?！斑@已經超越了簡單意義上的財政 改革”，復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠評價說，“更多的是政府管理方式的轉變。通過預算改革，推進了行政方式的變革?！?/p>
監督真空地帶納入人大監督
在區人大推動預算監督改革同時，閔行區政府層面的預算改革亦在同步推進。
“改革要獲得實效，政府與人大必然要相互協同。”閔行區人大財經工委主任葉文昌介紹，就在今年，在區人大推動下，閔行區政府開始醞釀一項全新的“財政資 金競爭性分配”制度，即預算中確定投入的財政補貼，在補貼到具體單位或企業時，需由各家申報，經財政部門、專家包括人大代表評審后，方可決定補貼發放比例 和力度。葉文昌說，這種類似“招投標”的新制度一旦實施，有望進一步提高政府公共財政的使用效率。
此前，區政府已在預算績效評估、部門預算細化等層面著力頗多。2010年，七寶鎮率先復制預算聽證會模式，使預算改革向鎮一級延伸。至今，這一制度在其他街鎮仍在摸索。而此前始終處于監督真空地帶的街道、工業區預算，今年起納入區人大監督，亦被視作預算改革的新成果。
而在人大方面，多輪創新之后，用制度的方式鞏固先前改革的成果，成為如今最顯要的議題。
近兩年，閔行區人大專門成立16個由代表組成的小組，對口政府預算單位，常年跟蹤檢查其預算執行狀況。
在凌耀松看來，類似的努力有望一點點加重“議財”在人大工作中的比重。但他也坦言，距離真正的理想狀態，前路依然漫長。凌耀松說，“但我們能做的，就是堅持?！?/p>
